[발제] 동물보호법에서 행정처분 관련 규정 > 국내법 분석과 참여자 인식 공유

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동물보호법에서 행정처분 관련 규정

한민정(법학박사)

Ⅰ. 서론

동물보호법 전부개정안에서 행정처분에 해당하는 조항은 인·허가 및 신고와 등록 및 인증제도와 관련한 부분들이다. 이에 관련하는 조항은 크게 동물의 등록 등을 규정한 제15조, 맹견의 관리 등을 규정한 제17조 내지 제28조, 동물복지축산농장의 인증 등을 규정한 제59조 내지 제66조, 반려동물의 영업행위에 대한 규정으로 제69조 내지 제85조가 있고, 이 외에 부칙에서 제86조(출입ㆍ검사 등), 제88조(동물보호관), 제89조(학대행위자에 대한 상담ㆍ교육 등의 권고), 제91조(수수료), 제92조(청문) 조항이 이에 해당한다.

제반 규정들은 농림축산식품부장관 및 시도지사 등 관련 행정기관으로 하여금 관련 당사에 대하여 직·간접적 행정행위들을 요하는 규정으로서 당해 행정처분이 제대로 이루어진다면 동물보호법의 실효성을 이끌어낼 수 있다는 점에서 그 의의가 있다고 본다. 그럼 각각의 조항들을 차례대로 살펴보고 검토를 요하는 부분들에 대해 짚고 넘어가도록 하겠다.

Ⅱ. 동물의 등록 등

1. 동물의 수술

제14조는 동물의 수술에 대한 규정이다. 이 조항에서는 거세, 뿔 없애기, 꼬리 자르기 등 동물에 대한 외과적 수술을 하는 사람은 수의학적 방법에 따라야 한다고 규정하고 있다. 외과적 수술에 대한 구체적 내용을 보았을 때, 이는 축산동물을 염두에 둔 조항이라고 볼 수 있다. 물론 ‘등’이라는 문구로 말미암아 그 외의 행위들도 동물에 대한 외과적 수술행위는 이 조항에 속하는 행위로 볼 수 있을 것이다.

문제는 해당 조항을 위반하였을 시에 대한 처벌규정이 없다는 것이다. 아마도 축산농가에서 임의로 자행되는 비마취 외과적 수술 관행에 대한 암묵적 승인으로 볼 수 있지 않나 싶다. 왜냐하면 수의학적 방법에 의한 수술을 시행하게 되면 축산농가의 비용 증가가 초래되고, 이는 축산물의 가격 상승이라는 수순을 따라갈 수밖에 없기 때문이다.

실질적으로 해당 조항은 실효성이 거의 없는 규정이 아닌가 싶다. 물론 농림축산식품부(이하 농식품부)는 축산 농가 및 축산물 소비자, 국내 축산물의 가격 경쟁성 등을 두루 고려할 수밖에 없고, 그 결과 처벌의 공백을 만들어준 것이라고 본다. 아쉽지만 ‘경제’라는 큰 관점에서 볼 때 섣불리 넘어갈 수 없는 지점이 분명히 있는 것 같다.

2. 동물의 등록

제15조 및 제16조는 동물의 등록에 관한 규정들이다. 해당동물은 원칙적으로 반려동물인 개에 한정하지만, 고양이 동물등록 시범사업 실시로 고양이 소유자가 동물등록을 원할 경우 동물등록이 가능하다. 동물등록제도는 동물의 유실·유기를 방지하는 데 가장 큰 목적으로 둔 규정이므로, 유실의 위험성이 큰 고양이 역시 점진적으로 동물등록을 의무시하는 것이 바람직하다고 본다. 특히 고양이는 유실될 경우 개보다 야생화 되기가 더욱 쉽고, 길고양이들과의 번식도 용이하다는 점에서 관리의 필요성이 더 크다고 본다.

Ⅲ. 맹견의 관리 등

1. 맹견의 범위

제17조 내지 제24조는 맹견의 관리에 관하여 특별히 규정하고 있고, 제25조 내지 제29조는 맹견 혹은 공격성이 높아 맹견으로 간주되는 개의 기질을 평가하고 그에 대한 관리를 하는 기관으로서 기질평가위원회를 규정하고 있다.

맹견의 범위는 법에서도 규정하고 있지만, 시행규칙 제1조의3에 의하여 더욱 구체적으로 상술되어 있다. 즉 도사견, 아메리칸 핏불테리어, 아메리칸 스태퍼드셔 테리어, 스태퍼드셔 불 테리어, 로트와일러, 그리고 그들과의 잡종의 개가 이에 해당한다. 맹견에 해당되지 않는 개도 제24조에 의하여 사람 또는 동물에게 위해를 가하거나 공격성이 분쟁의 대상이 될 경우에는 기질평가위원회의 기질평가를 받아 그 공격성이 높은 경우 맹견으로 지정될 수 있다.

즉 맹견은 단순히 어떤 특정 종에 해당되는 개만을 의미하는 것이 아니다. 구체적 상황에서 공격성이 높은 개에 해당한다고 판단될 경우 그 역시 맹견으로 지정하여 각종 규제를 가할 수 있게 된다. 다시 말해 맹견의 범위는 매우 넓다. 반려견의 증가로 인해 각종 개물림 사고가 빈번히 발생하고 있고, 이로 인해 노약자에 해당하는 사람들에겐 신체 및 생명의 위협을 가할 수도 있다는 점에서 이와 같은 사고의 발생을 미연에 방지코자 하는 행정부의 강력한 의지가 돋보이는 조항이다.

맹견에 해당하게 되면 그 소유자는 수입 신고(제17조), 사육 허가(제18조, 제19조, 제20조)등의 규정을 따라야 하며, 맹견의 관리에 더욱 주의를 요하고(제21조, 제70조), 영유아 및 노약자들이 주로 이용하는 특정 장소에 대한 출입이 금지되며(제22조), 사고의 발생에 대비하는 보험을 가입해야 하는(제23조) 등의 다소 무거운 의무를 지게 된다.

2. 맹견의 인도적 처리

한편 시·도지사는 맹견의 사육으로 인하여 공공의 안전에 위험이 발생할 우려가 크다고 판단하는 경우에 맹견사육허가를 거부하여야 하며, 이 경우 기질평가위원회의 심의를 거쳐 해당 맹견에 대한 인도적 처리(안락사)를 명할 수 있다(제18조 제4항, 제46조 제1항 및 제2항). 생각건대 맹견을 들여오는 것부터 사육 및 관리하는 과정은 매우 힘든데, 그것의 처리(결국은 도살)는 굉장히 간단해 보인다. 강력한 행정처분에 해당함에도 맹견의 안락사에 대하여는 청문의 과정을 거치지 않는다는 점도 다소 가혹하다고 생각된다(제92조).

맹견의 관리와 감독에 관해서는 미국 뉴욕주의 ‘위험한 개에 관한 법(Dangerous dogs)’을 좋은 선례로서 참조해볼 수 있다. 이 법이 우리의 법과 다른 점은 어떤 개가 위험한 개로 판단되어 고소를 하면, 이 고소장을 접수한 지역 법원 판사는 그 개가 위험하다고 믿을 만한 적절한 근거가 있으면 담당 사법경찰관에게 이 개를 포획하여 결정이 날 때까지 구금하도록 하고, 개의 주인에게 최소 2일의 여유를 둔 서면 통지를 보내며, 해당 판사는 5일 이내에 해당 고소에 대한 청문회를 개최한다는 점이다.

개를 안락사에 처하는 경우는 청문회에서 (a) 정당한 사유 없이 그 개가 사람을 공격해서 심각한 상해 또는 사망사고를 일으킨 경우, (b) 이전에 사람에 대한 정당화되지 않은 공격으로 심각한 상해 또는 사망사고를 일으켰다는 것이 입증되어 그 개의 포악한 성향이 알려진 경우, (c) 그 개가 다른 반려동물이나 가내 동물에게 정당한 사유 없이 심각한 상해 또는 사망사고를 일으켰고 지난 2년 이내에 다른 반려동물에게 발생한 사고로 이 법에 따라 ‘위험한 개’로 입증된 경우 등, 이 3가지 사항이 증명되는 경우에 한하며, 이때에도 해당 개의 안락사와 영구 구금 명령 중 선택적으로 결정할 수 있다. 한편 안락사 명령은 해당 개주인은 항소할 수 있으며, 항소가 있을 경우 최종 결정이 날 때까지 안락사가 유예된다. 항소가 없으면 30일 이후에 집행된다. 즉 미국의 법은 인간의 신체와 생명에 위협이 되는 위험한 개에 해당하여도 안락사에 처하는 명령을 내리기까지에는 매우 많은 절차를 거쳐야만 한다.

3. 소결

인류의 긴 역사에서 개는 어떤 동물보다 인간과 가깝게 지내왔으며, 이는 필히 인간에 의한 개의 ‘길들임’의 과정이 필요했다. 그럼에도 불구하고 어떤 개는 여전히 크고, 공격적이며, 사람에게조차 위협이 된다. 이처럼 소위 ‘맹견’에 속하는 개들이 지금까지 존재하고 있다는 것은 분명 그 개의 의욕이었다기보다는 인간의 필요에 의한 것이었다고 본다. 즉 인간 삶에서 맹견은 필요한 존재였다는 것이다.

현재의 문명사회는 맹수의 습격이나 도둑의 침입에 대해 크게 걱정할 필요가 없을 것이다. 그러나 불과 몇 십 년 전만 해도 이런 문제들은 일신상의 안전에 있어서 상당히 중요한 문제였다. 주인이 아닌 낯선 존재에게 짖거나, 공격태세를 보이는 개 특유의 본능은 인간에게는 든든한 방범능력이 되어준 것이다. 게다가 인간보다 더욱 빠르고, 날쌘 사냥개는 인간에게 사냥의 성공률을 높이는 데 이바지하는 존재였다. 이런 능력이 없었다면 인간은 굳이 자신들의 식량을 내어주면서까지 개를 기르진 않았을 것이다.

개에게 문다는 것은 어쩌면 인간이 말을 하는 것처럼 자연스러운 본능이다. 따라서 개물림이 문제가 되는 경우는 개의 힘이 인간의 신체와 생명에 위험을 초래할 정도로 큰 때를 말할 것이다. 즉 중·대형견 정도의 개가 문제가 될 것이라고 본다. (중형견이라도 적절한 성인의 통제가 없을 경우에 영유아에게는 큰 위협이 될 소지가 있다고 본다.) 따라서 이와 같은 개를 소유한 사람들에게는 적절한 교육이 이루어질 필요가 있다고 본다.

한편 맹견의 문제를 해결하기 위한 ‘기질평가위원회’ 규정들은 이번 개정안에서 새로 선보이는 법조항으로 각 전문가들의 활약이 기대되는 바이다. 그러나 공격성이 강한 맹견을 인도적 처리하는 데 있어 위원회 단독의 판단에만 맡기는 것은 다소 경솔한 처사라고 본다. 물론 그 과정에서 많은 사정들을 참작하리라고 보지만, 미국의 법과 비교해 보면 우리나라의 법이 바라보는 ‘맹견’에 대한 관점이 너무나 ‘절대악’으로만 여겨지는 것 같다.

아무리 사나운 맹수라도 인간은 그 동물에 대한 생사여탈권을 지닌 존재이다. 인간의 그 절대적 힘을 합법적으로 행사할 수 있는 것이 바로 법이다. 인간에 위협적인 맹견에 대한 가장 손 쉬운 처리는 도살일 것이다. 그러나 최소한 그 과정에 이르기까지는 많은 사람들의 의견을 수렴하고 판단이 이루어져야 한다고 생각한다. 특히 그 개를 가장 잘 알고, 개에 대한 책임을 지니고 있는 견주를 위한 청문의 과정이 반드시 포함되어야 한다고 본다.

한편 현대사회에서 개에게 요구되는 점은 더 이상 방범이나 사냥능력이 아니며, 심리적 안정감을 제공하는 것이 주된 것이라고 본다. 따라서 맹견의 입지는 더욱 좁아질 것이다. 어쩌면 법으로서 맹견의 사육을 엄격히 규제하는 것은 이런 개들의 도태를 가속화하는 우리 사회의 방향성이라고 본다. 거시적인 관점에서 보면 현대사회의 만연한 애견문화도, 도태되는 맹견들도 결국 인간의 필요와 요구에 의한 인위적인 동물 선별이라는 생각이 든다.

Ⅳ. 동물복지축산농장의 인증

1. 동물복지축산

법 제59조 내지 제68조는 동물복지축산농장의 인증에 관하여 규정하고 있다. 축산동물에 대한 비인도적 사육 및 도살에 대해서는 끊임없이 논란이 되어 왔다. 이에 대한 반성의 결과로 비록 결국에는 도축되어 축산물이 될지언정 살아있는 동안에는 동물로서의 쾌적한 삶을 영유토록 해주자는 것이 동물복지축산농장 제도의 취지일 것이다. 즉 동물복지축산농장 경영인은 축산동물을 인도적으로 사육하고, 소비자는 이 축산물을 소비함으로써 동물의 인도적 삶을 지지하는 데 간접적으로 윤리적 동참을 하게 된다는 것이다.

사실 축산동물의 복지를 신장시키기 위해서 실질적으로 필요한 것은 그것의 생산을 줄이는 것이고, 그 생산을 줄이기 위해서는 소비를 줄여야 할 것이다. 그러나 점점 늘어가는 세계인구와 더불어 동물식품의 섭취도 늘어만 가고 있는 실정이기 때문에 이는 실로 어려운 일인 것 같다. 그래서 일종의 타협의 산물로 축산동물의 인도적 사육 담론들이 유행처럼 번지고 있는 것 같다. 우리나라보다 앞서 많은 서유럽 국가에서는 이미 축산동물의 사육 환경 개선이 상당히 많이 이루어졌으며, 법의 규제는 더욱 강화되고 있는 실정이다.

2. 인증의 주체

이런 추세로 우리나라 동물보호법에서도 2012년 최초로 동물복지농장 인증 조항이 신설되었다. 당시의 동물복지농장 인증제도 조항을 개정안과 비교하면 다음과 같다.

[표1] 동물복지축산농장인증 신·구조항 비교

여기서 가장 큰 변화는 인증하는 주체가 달라졌다는 것이다. 동물복지축산농장 인증제는 2012년도에도 그랬지만, 종전의 2021년 시행법 때만 하더라도 중앙행정부인 농식품부 담당이었다. 그래왔던 것이 개정안 이후로는 그 역할을 인증기관에게로 이관하는 것이다. 아무래도 전문적인 기관으로 하여금 인증 일을 담당토록 하는 것이 더욱 효율적일 것이라 판단하였기 때문일 것이다.

이로써 늘어나는 세금 부담의 문제는 일단 차치하고, 인증기관으로 적합한 주체가 과연 누구일지에 대한 의문이 생긴다. 때마침 제60조에서는 인증기관의 지정 등과 관련하여 규정하는데, 인증기관 구성원에 대한 특별한 자격요건은 규정하고 있지 않다. 앞서 기질평가위원회의 위원의 자격 요건을 일정하게 규정한 것과 대조되는 대목이다.

인증이란 단순히 행정부가 규정한 일정한 요건을 기계적으로 심사하는 데 그치는 것이 아니라고 본다. 해당 인증 부문에 대한 일정한 지식과 경험을 갖추고 있어야 문제가 될 소지가 있는 부분들을 매끄럽게 잘 해결할 수 있을 것이다. 따라서 기관 구성원을 일정한 전문적 식견이 있는 사람으로 규정할 필요가 있다고 본다. 아무리 좋은 제도와 법규정이 있어도 인증심사업무를 실제로 하는 것은 바로 그 기관의 사람이 하는 것이기 때문이다.

물론 제60조 제3항에서 인증심사업무를 수행하는 자에 대해 농식품부에서 교육을 실시할 것을 규정하고 있기는 하다. 하지만 이왕에 농식품부가 하던 일을 좀 더 세금을 들여 인증기관에 이관하는 김에 좀 더 전문적 역량을 갖춘 사람들로 하여금 업무를 하게끔 하는 게 제도의 취지에 더 맞지 않을까 한다. 말 그대로 축산동물의 복지를 위한 제도라면, 동물에 대해 더 잘 아는 사람이 하는 것이 바람직할 것이다.

Ⅴ. 반려동물 영업 관련

1. 반려동물 영업의 문제점

법 제6장에서는 반려동물의 영업과 관련한 규정들을 두고 있다. 우선 반려동물 영업을 크게 두 부문으로 구분하여 허가가 필요한 업종들과 등록만 요구되는 업종들로 나누고 있다. 허가가 필요한 업종에는 동물생산업, 동물수입업, 동물판매업, 동물장묘업이 있고, 등록이 필요한 업종에는 동물전시업, 동물위탁관리업, 동물미용업, 동물운송업이 있다. 한편 제70조는 맹견취급영업과 관련한 특칙으로 다른 동물판매업과 달리 시·도지사의 허가까지 받도록 요구하고 있다.

반려동물 영업행위와 관련하여 가장 큰 문제가 되는 것은 이 업종들이 대부분 많은 수의 반려동물을 보유하게 된다는 점이다(동물장묘업, 동물운송업 제외. 동물미용업의 경우에도 대부분 동물호텔 등 위탁관리업을 함께 하는 경우가 많음). 간혹 언론에서는 애니멀 홀더에게서 제대로 보살핌 받지 못한 동물들을 동물단체가 구조하는 사례들이 보도되곤 한다. 이와 같은 영업소에서도 영업자의 방만한 운영으로 말미암아 유기되는 동물들이 생길 수가 있다.

동물을 보살핀다는 것은 생각보다 많은 노동력이 요구되는 일이다. 반려동물이 현대인에게는 거의 가족과 같은 위상으로 자리매김하긴 했어도, 영업자들에게는 자신들에게 수익을 안겨주는 하나의 수단이다. 관리하는 동물의 수가 많아지면 아무래도 그 동물들을 소홀하게 다루어지는 경향들이 생겨나고, 휴업 및 폐업 시에도 동물들을 처리하기가 곤란해질 것이다. 동물학대를 미리 예방하기 위해서는 관리하는 동물 수와 인력의 수가 적절한 균형을 이루도록 규정해야 한다고 본다.

2. 동물생산업은 그 자체로 동물학대인가

한편 동물생산업은 그 업종의 성격으로 말미암아 동물학대가 만행하기 쉬운 구조이다. 영업자에게 더 많은 새끼동물은 더 많은 이익으로 연결되기 때문이다. 따라서 어미동물은 최대한 잦은 임신과 출산을 반복할 수밖에 없으며, 이 역시 자연스러운 과정보다는 인위적인 과정으로 이루어지기가 쉽다. 또한 생산능력을 상실한 동물의 경우 영업자에게 이미 경제적 가치가 없기 때문에 무자비한 처우가 이어지기 마련이다. 생간건대 동물생산업은 그 자체로 동물학대로 볼 수 있는 여지가 많다.

그럼에도 불구하고 동물을 원하는 소비자들의 수요가 있기 때문에 누군가는 그 공급의 역할을 하게 되는 것이고, 시장경제 하에서는 이를 결코 막을 수 없다. 따라서 동물보호법에서는 동물생산업을 허용하되, 적절한 규제를 가하는 방법으로 이를 해결해 나가고 있다. 제78조 제2항에서는 동물생산업자로 하여금 타 영업자들이 지켜야 할 기본적 준수사항 외에 다음의 사항을 준수하게 하고 있다.

1. 월령이 12개월 미만인 개ㆍ고양이는 교배 또는 출산시키지 아니할 것

2. 약품 등을 사용하여 인위적으로 동물의 발정을 유도하는 행위를 하지 아니할 것

3. 동물의 특성에 따라 정기적으로 예방접종 및 건강관리를 실시하고 기록할 것

더 적절한 보호를 위해서는 더 많은 세부사항들이 규정되어야 할 것이지만, 그렇다고 해서 현재 진행중인 업계의 많은 관행들이 한꺼번에 일소되기는 어려울 것이라고 본다. 동물보호법 내에서 규정하고 있는 동물보호관이나 동물명예보호관으로 하여금 감시 업무를 더욱 철저히 하도록 하는 것이 하나의 방법이 될 수 있겠지만, 실질적으로 처벌이 약하기 때문에 큰 실효성은 없으리라 본다.

가장 최선은 반려동물을 돈으로 살 수 없게 만드는 방법일 것이다. 그렇게 된 후에야 시장경제의 작동원리도 멈출 수 있기 때문이다. 그러나 우리나라의 현실은 아직 이 단계로 갈 수 있을 만큼 일반 시민들의 각성이 이루어지지 않았다고 본다. 이를 위해서는 일단 민법의 물건 조항에서 동물이 물건이 아님을 규정하는 단계가 이루어져야 할 것이다. 이후 동물영업과 관련된 여러 관행들을 문제시 할 수 있을 것이며, 순차적으로 동물생산업의 존재에 대한 비판의 여론이 더욱 강해질 것이라고 본다.

Ⅵ. 결론

이번 개정안에서 행정처분과 관련한 사항들에서 눈에 띄는 점은 유난히 위원회, 인증기관 등 농식품부의 동물보호법 업무를 대신할 주체들이 많아졌다는 것이다. 그만큼 동물과 관련하여 발생하는 민원들도 증가하였을 뿐만 아니라 , 우리 사회의 동물에 대한 윤리적 각성 역시 한층 높아졌음을 의미하는 것이라 본다. 이와 관련한 많은 업무들을 농식품부 자체에서 모두 다루기 보다는 전문인력들에게 적절히 안배하는 것이 훨씬 그 효율성을 높일 수 있을 것이다.

아쉬운 점은 그럼에도 불구하고 많은 법조항들에서 종래의 동물학대 관행에 대한 ‘눈감아주기’가 여전하다는 느낌을 지울 수 없다는 것이다. 동물의 수술에 대한 규정이 그렇고(제14조), 동물영업과 관련한 처벌 조항들(제97조, 제101조)이 그렇다. 결국 이런 부분은 이전에도 그랬듯이 언론에의 꾸준한 노출과 여론의 비판에 기댈 수밖에 없을 것이다. 사실 비단 동물보호법뿐만 아니라 사실 많은 법에서도 이와 같은 인간의 그릇된 욕망과 윤리 사이의 타협의 산물들이 수없이 등장한다.

동물 소유자 및 동물 관련 기관에 대한 출입·검사의 규정(제86조)이 종전보다 더욱 구체적이고, 강화된 것은 환영할 만 하다고 본다. 특히 동물영업자에 대한 각 법규정 관련 점검을 지자체 내에서 수시로 하게끔 한 것은 정말 바람직한 변화라고 본다. 또한 동물학대자에 대하여 심리치료 등을 권고하는 제89조의 등장도 특기할 만한 것 같다. 동물학대가 단순히 범법자에 대한 단순히 처벌로만 해결되는 문제는 아니기 때문이다. 물론 권고에만 그치기 때문에 실제로 심리치료를 받는 학대자가 많지는 않겠지만, 본인의 학대행위에 대한 근본 원인에 대해 성찰할 수 있는 기회를 제공하는 효과는 분명 있다고 본다.

특히 동물보호법과 관련하여서는 법이 윤리와 완전히 동일해질 순 없다는 것을 뼈저리게 느낀다. 그러나 ‘동물보호’를 법으로서 더욱 강력하게 이루어 내고자 하는 사회 내의 움직임이 점점 강화되고 있는 실정인 것은 분명한 것 같다. 아무쪼록 그 변화의 물결이 동물보호법에 지속적으로 스며들기를 바란다.